Erőfeszítés-megosztási Rendelet – bár az EU klímapolitikájának már nyolc éve létező meghatározó eleméről van szó, amely az uniós CO2-kibocsátások több mint felét fedi le, ne hibáztassa magát, ha sosem hallott róla. Az angolul Effort Sharing Regulation nevű és ESR-ként emlegetett szabályozás lefedi mindazokat a kibocsátásokat, melyek nem a nagy kibocsátó vállalati szereplőkre vonatkozó kvótakereskedelmi rendszer, az ETS hatálya alá tartoznak, azaz elsősorban a közvetlen lakossági tüzelés (fűtés), a közlekedés, a mezőgazdaság, valamint az ETS-küszöbnél kisebb ipari és energetikai létesítmények tartoznak ide.
Azaz éppen a lakossági közvetlen fogyasztásban meghatározó áruk egy igen jelentős része, amelyek árában ma még nem jelenik meg valódi összetevőként a széndioxid-kibocsátás problémája.
Az ESR ismeretlenségének egyik oka az, hogy ezeken a területeken nincs közös uniós mechanizmus a kibocsátások csökkentésére: az ESR mindössze annyit tesz, hogy csökkentési célokat határoz meg a tagállamoknak az érintett ágazatok összességére vonatkozóan. (Hazánk esetében például ez a cél 2030-ra mínusz 7% a 2005-ös szinthez képest.)
A célok teljesítése teljes egészében a tagállamok felelőssége és nem az Unióé – az, hogy mondjuk a közlekedési kibocsátásokat egy tagállam a benzin árának megemelésével, út- és dugódíjakkal, a vasút fejlesztésével, az elektromos járművek támogatásával vagy egyéb módszerrel éri el, teljes egészében a saját döntése.
Mindazonáltal az EU nem marad távol ezektől a kibocsátásoktól sem: számos olyan közvetlen EU-s szakpolitika van, ami ezekre a kibocsátási területekre vonatkozik: gondoljunk csak az épületenergetikai irányelvre, vagy a gépkocsik fajlagos CO2-kibocsátásának szabályozására. Ezekhez azonban nem tartozik kibocsátási célérték.
Az ESR ismeretlenségének másik oka az, hogy noha 2013 óta létezik, a 2020-ig tartó időszakra vonatkozó nemzeti ágazati csökkentési célokat a tagállamok különösebb megerőltetés nélkül elérték, és számos ország (köztük Magyarország) még jelentősen túl is teljesítette azokat. A 2020-as célokat még a 2008-as nagy gazdasági válság előtt határozták meg, és a válság miatti jelentős kibocsátás-csökkenés, valamint a közvetlen EU-s klímás szakpolitikák hatása lényegileg kiüresítette az ESR-t.
Ez a kiüresedett állapot fog megszűnni a mínusz 55%-os csökkentésre való fellépéssel.
Az ESR reformja lehet az egyik legélesebben vitatott pontja az Európai Bizottság által július 14-re ígért, Fit for 55, azaz a 2030-ig elérendő 55 százalékos csökkentés eléréséhez szükséges csomagjának. A tagállamoknak ugyanis egyetértésre kéne jutni arról, hogy
- pontosan mennyi többlet csökkentést vállalnak az eddigi szintekhez képest az ESR alá tartozó szektorokban, és mennyi csökkentés esik majd az ETS-re;
- hogyan osztják meg ezt a terhet a gazdagabb és szegényebb tagállamok között, és
- bevonják-e a jobban ellenőrizhető és szankcionálható kvótarendszerbe a lakossági (főként fűtés és áramfogyasztási), illetve közlekedési kibocsátásokat.
Mennyi többlet-csökkentés jusson az ESR szektorra?
Az ETS-ről szóló cikkben szó volt arról, hogy az EU-nak el kell döntenie, hogy a 40%-ről 55%-ra való ugrás mekkora részét akarja az ETS-ben megvalósítani, és mekkora csökkentés jut az ESR-re. Most úgy tűnik, az ambíciónövelésnek csak kisebb része jut az ESR-re, a csökkentési munka nagy részét az ETS fogja elvégezni. A COVID okozta 2020-as visszaesésre vonatkozó kibocsátási adatok még nincsenek összesítve, ezért nem tudni, hogy a járvány mennyire könnyítette meg a tagállamok dolgát. De az nyilvánvaló, hogy az új célok eléréséhez új tagállami intézkedések kellenek majd. Ez nemcsak a nyugati tagállamokra igaz, Lengyelország például most messzebb van a 2030-as ESR céljaitól, mint Németország.
Logikus lépés az EU-tól, hogy a csökkentések nagyját az ETS-re terheli, hiszen a kibocsátás-csökkentési költségek az ESR-ben viszonylag magasak:
nagyságrendekkel többe kerül elektromos autókkal kiváltani egy tonna közlekedési kibocsátást, mint ugyanennyi csökkentést elérni a széntüzelés visszafogásával.
Az uniós gazdaság szintjén tehát az a költséghatékony, ha az ETS-ben van a csökkentés nagyja. Mindent azonban nem lehet odaterhelni, hiszen ez nagyon megemelné a kvótaárakat, ami rontaná az európai ipar nemzetközi versenyképességét, illetve érződne a lakossági áramárban is. Ezenfelül ott van az a szempont is, hogy a 2050-es klímasemlegesség eléréséhez előbb-utóbb az ETS-en kívüli szektorok kibocsátáscsökkentéséhez is hozzá kell látni, és minél később jelenik meg a valós karbonköltség például a közlekedésben, annál kevesebb idő jut a teljes dekarbonizációra.
Az új „erőfeszítés” elosztása a tagállamok között – gazdagok kontra szegények
A másik fontos kérdés az, hogy az összes csökkentési teher hogyan oszoljon meg a tagállamok között. A mostani ESR-ben ezt alapvetően GDP/fő alapon határozták meg, azaz minél gazdagabb egy ország, annál többet kell csökkentenie: míg Németországnak 2030-ra mínusz 38%-ot kell elérnie (2005-höz képest), addig Magyarországnak mínusz 7%-ot, és Bulgáriának pedig 0%-ot. A GDP/fő elv nem teljesen tisztán érvényesül: egy kicsit igazítottak a leggazdagabb országok javára abból a megfontolásból, hogy sokkal költséghatékonyabban lehet kibocsátásokat csökkenteni a szegényebb, elmaradottabb tagállamokban, mint a gazdag helyeken.
A vita most arról fog szólni, hogy az új terheket szintén GDP/fő alapon osszák el, vagy új, módosított képletet alkalmazzanak. A szegényebb keleti tagállamok érthető módon a GDP/fő-alapú megoszlás fenntartását szeretnék. A nyugatiak viszont úgy érzik, hogy a mostaninál sokkal nagyobb terheket már nem bírnak el (gondoljunk a németek mínusz 38%-ára). Ráadásul hiába szegények a keletiek, de nekik ugyanúgy harminc évük van arra, hogy eljussanak a 2050-es zéró kibocsátásig, mint a gazdagoknak. Ebből a szempontból alapvető változást hozott a 2050-es zéró kibocsátási cél, hiszen most már nemcsak simán a tagállamok között osztjuk fel az erőfeszítést, hanem arról is döntünk, hogy egy adott tagállamban mikor történjenek a csökkentések: fogjunk-e bele a csökkentésbe most, vagy inkább hagyjuk a következő generációra, mondjuk 2040 utánra (amikor persze sokkal meredekebben kell majd csökkenteni).
A lakossági és közlekedési kibocsátások áthelyezése az ETS-be
Az ESR szabályozás egyik fő problémája, hogy az EU nem rendelkezik túl erős jogosítványokkal a kibocsátás-csökkentések kikényszerítésére. Az ETS-ben súlyos büntetések járnak a cégeknek minden tonna kvótával le nem fedett kibocsátás után, és ezt évente ellenőrzik. Az ESR esetében azonban formálisan csak 2025 után vizsgálja az EU a tagállamok teljesítését, és nem teljesítés esetén legfeljebb kötelezettségszegési eljárásokkal zaklathatja az adott tagállamot, ami éveken át tartó procedúra, és ha sikerül is, legfeljebb egy pénzbírság a vége, amitől pedig nem fognak visszamenőleg csökkenni a kibocsátások.
Ezért a Bizottság felvetette, hogy az ESR kibocsátások nagyját kitevő lakossági és közlekedési szektorokat bevonja az ETS-be, ahol aztán vagy egy közös EU-s kvótapiacon, vagy különálló nemzeti piacokon kereskednének. (Ez úgy nézhetne ki, hogy mondjuk Magyarországon a TIGÁZ, vagy a MOL köteles lenne a lakosságnak eladott gázhoz vagy benzinhez tartozó kibocsátásokat kvótákkal lefedni.) Így évente kiszámíthatóan csökkennének a kibocsátások, és az EU számára központilag jobban ellenőrizhető és kikényszeríthető lenne.
Bár ez megoldaná az ellenőrzési problémákat, a tagállamok többsége nincs elragadtatva az ötlettől, ami nem meglepő, hiszen egy ilyen rendszer a lakossági üzemanyag és energiaárak növekedéséhez vezetne, ami politikailag problémás lehet. Ezért egyelőre úgy tűnik, hogy ha meg is történik a kibocsátás-kereskedelem alá való bevonás, arra inkább az évtized vége felé kerülne sor. Ugyanakkor az is igaz, hogy akármennyire kockázatos politikailag ez a rendszer,
a kibocsátások csökkentésének a leginkább költséghatékony módja továbbra is a szén-dioxid valamilyen formában való beárazása – legyen az egy közös EU-s kibocsátás-kereskedelmi rendszer, vagy egy nemzeti karbonadó.
Nem csoda, hogy egyre több tagállamban vezetnek be karbonadókat – a skandináv államok, Németország, Ausztria és Franciaország mellett már Észtországban és Lettországban is megjelentek ezek. Ha karbonadó nélkül próbálja meg egy ország a csökkenést elérni, akkor más költséges, lassú és politikailag nem kevésbé problémás intézkedések maradnak, mint pl. a lakóépületek mélyfelújítása, a szennyezőbb autók betiltása, vagy akár a szarvasmarha-állomány levágása.
Mire számíthat Magyarország az új ESR-ben
Magyarország viszonylag jól áll – az előrejelzések alapján (EEA Trends and Projections in Europe 2020, 47. oldal) úgy tűnik, csak három olyan tagállam van, ahol a mostani 2030-as ESR célt további intézkedések nélkül is teljesíteni lehet: Magyarország, Görögország és Lettország. Ebből feltételezhető, hogy a szigorított célok sem lesznek olyan megterhelők, mint más tagállamoknak.
Ugyanakkor a hazai kibocsátások a 2013-as mélypont óta újra enyhe emelkedést mutatnak, azaz elképzelhető, hogy a 2020-as évtized során elveszítjük ezt a helyzeti előnyünket.
Mivel az ESR-ben eddig ránk szabott „házi feladat” nagyon könnyű volt, a magyar állam klímapolitikai képességei sosem erősödtek meg igazán. A jelenlegi jó helyzetünket sem az aktív és eredményes klímapolitikánknak köszönhetjük, hanem annak, hogy a 2005-ös bázisév óta volt egy nagy válság (aminek hatására nagyobb mértékben csökkentek a kibocsátások, mint 1990 után), és a gazdaság, illetve a fogyasztás azóta se nőtt olyan tempóban, mint a környező országokban. Vannak ugyan sikertörténetek a magyar klímapolitikában – ilyen pl. a napelemek, vagy az elektromos autók terjedése – a kulcsfontosságú épületenergetikai szektorban egyelőre nem sikerült igazi áttörést elérni.
Az épületállomány energetikai állapota nagyon gyenge, alig vannak mélyfelújítások, az évente elérhető pályázati pénzeket szétkapkodják. Az új építéseknél sem jobb a helyzet, a kormány 2020 végén fél év haladékot adott a közel nulla energiahatékonysági standard bevezetésére az új épületeknél, noha az uniós előírás szerint ennek legkésőbb 2021. január elsején életbe kellett volna lépnie.
Komoly feladatok várnak a kormányra a közlekedés területén is: itt rendületlenül nőnek a kibocsátások, úgy abszolút értékben, mind részarányban.
Míg 2005-ben a közlekedés csak 16%-át adta a kibocsátásoknak, 2017-re az arány már 20% volt.
Hiába javulnak az autók fogyasztási adatai, sok régi autót importálunk, illetve egyre több autóval teszünk meg egyre több kilométert. E trendekhez képest az elektromos autók lendületes terjedése csupán csepp a tengerben. Ha meg akarjuk fékezni a közlekedési kibocsátásokat, jelentős tömegközlekedési fejlesztésekre, illetve forgalomcsillapításra van szükség, valamint a jelenlegi autóközpontú településfejlesztési modellnek is véget kell vetni.
Szerzők: Bart István, Muth Dániel
